重磅发布 | 《突发公共卫生事件下应急供应链体系建设研究报告》

当前，新冠肺炎疫情全球肆虐，对世界经济和社会发展带来严重冲击。如何构建完善的公共卫生应急管理体系，通过事前的预测预警、事中快速响应以及事后全面评估体系，最大程度降低疫情风险，是全球各国需要共同思考的重大议题。应急供应链系统是公共卫生事件下应急管理体系的重要组成部分，是构建完善的应急管理体系的基础和前提。

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本报告于5月6日首发于“2020上海物流日”活动。该报告提出了防疫应急供应链体系建设策略的“4个原则及9条措施”，包括协调协同原则；寓急于平原则；全程可视化原则和全球采购供应原则。9条措施包括，设立统一的防疫供应链管理组织机构；构建完善的法规标准体系；构建疫后评估机制，完善保障制度、流程和标准；构建并完善应急供应链知识库；完善全球范围内多样化的采储机制；加快口罩等防疫物资产品标准在全球范围内的互认，统一物资的全球化标准体系；重视医废等逆向物流系统建设，形成闭环运作；充分发挥国家物流枢纽的应急保障功能；充分发挥社会供应保障力量，培养一批应急骨干企业。

一、建设背景分析

新型冠状病毒肺炎（COVID—19）疫情是一场波及全球的重大突发公共卫生事件。2月28日，世卫组织将COVID—19疫情全球风险级别上调至“非常高”。截至2020年4月20日，疫情已致全国确诊病例8.4万多例，死亡病例0.46多万例；全球其他地区和国家累计确诊230多万例，死亡16万多例，目前尚未看到拐点到来。总书记提出，本次疫情是新中国成立以来我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。相比于近年来全球范围内爆发的其他突发公共卫生事件，此次疫情主要影响表现在：一是影响范围广泛；二是救援力量空前。

表3  1月27——2月27日不同运输方式防疫及基本生活物资运输量

二、应急供应链的内涵和特征

（一）概念和定义

应急供应链保障体系，是指在突发公共卫生事件中采取经济快速具有强制性措施的物资生产采购供应保障、物流运输及群体配发的供应链行为，以及围绕供应链行为相应的组织管理、资金、技术、信息等多维要素构成的保障系统，其最根本的目标就是在最短时间内将正确的物资送达正确的需求者手中。

（二）应急保障物资分类

突发公共卫生事件中需要救援保障的物资范围较广，主要包括：1、医疗防护及医药类物资。这类物资对于疫情的总体防控起着至关重要的作用，也是应急响应需求最高的一级。2、居民基本生活保障类物资。由于疫情防控需要而采取的居民居家隔离等措施，居民基本生活保障物资的供应离不开应急物流的服务。在公共卫生事件下，这类物资对时间的响应速度相对较缓，但持续时间较长。3、废弃医疗物资等回收类，需要完善的逆向应急物流来保障支撑。

表4突发公共卫生事件事中救援主要物资需求及特征

（三）应急保障过程分解

从时间维度来看，突发公共卫生事件下的应急供应链保障系统，是由事前准备及预案、事中应急救援、事后评估等三部分构成，其中以事中的应急救援为核心。

事中应急救援，是指将医疗防疫物资、基本生活保障物资等，在最短时间内通过生产、采购、物流等环节的高度协同，送达疫区正确的需求者手中。并且在合理时间内将医废等有害物资进行逆向回收并无害化处理的全过程。

图2  应急供应链系统全景图

按照应急救援的紧急程度，事中救援又可基本分为两个阶段：第一阶段，应急物资特别是医疗防护物资供需紧平衡前的供应保障；第二阶段，医疗防护物资供需紧平衡之后至疫情结束期间的供应保障。两个阶段应急供应链的特点和侧重点各有不同。如，从保障物资的角度，第一阶段的应急保障以医疗防护及医药类为主；第二阶段，随着疫区防疫物资生产能力的提升并不断“自给自足”，应急防疫物资逐渐达到供需平衡状态，这一阶段的应急保障以居民基本生活物资保障为主。本文着重于对应急救援第一阶段的研究。

图3  事中第一阶段应急救援保障流程示意图

通过对本次疫情下山东首批支援黄冈的医疗队处调研了解，医护人员的医疗防护及医药类物资供应保障分为三个层级：1、初期医疗队随队自身携带的医药防护物资；2、中期通过红十字会定向捐赠给医院，再由医院分发给医疗队的物资保障；3、后期，也即医疗队入驻10天左右以后，由国家层面的统一物资调拨。这一阶段医疗队可以通过向所在地的黄冈市或者山东省新冠肺炎疫情防控指挥部提出物资需求，由国家进行统一的调度分配。

（四）应急保障要素投入

从应急供应链保障相关要素指标的投入来看，供应链不同建设阶段对要素指标投入的需求有所不同。

表5分阶段应急供应链要素投入情况

三、瓶颈问题分析

根据《国家突发公共事件总体应急预案》，我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件四类四级。不同突发事件下的供应链保障体系既有共性需求，也有个性侧重。但总体而言，我国的应急供应链体系尚处于探索转型阶段，基础性共性问题较为普遍。

（一）组织管理方面

1、缺乏统一组织领导机构，顶层设计和统筹规划缺失。

目前我国缺乏疫情下应急供应保障的牵头部门。应急供应保障本来就涉及部门多、条块多、业务条线多，若没有统一机构从顶层进行统筹和规划，供应链系统在资源整合、指挥协调、流程控制等方面的协调性就会很差。

2、缺乏系统的法律法规体系。

总体来看，目前我国只有应急行政体系，缺乏应急法律体系。主要表现在：（1）法规零散，空白较多。如，应急物流方面，我国应急物流相关法律法规主要散见于《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中央级救灾储备物资管理办法》、《自然灾害救助条例》及各省市的地方性法规中。（2）立法层次低，权威性、针对性不够。如，应急物流相关法律规定通常以“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等形式存在，没有基础性的法律约束，且条文规定得较为笼统，缺乏可操作性。

（二）运行机制方面

总体来看，突发公共卫生事件下，不考虑疫情复杂性、信息复杂性、社会复杂性和资源复杂性的“大一统”单一决策机制会造成群防群治不力和响应速度不足，极大影响救援现场的应变能力。惯有的重视行政力量而忽视市场能力和商业机构的承压特质，极易造成部分应急环境对比结构性反差。

1、应急物流预案缺失

完善的应急物流预案可以说是在突发事件发生后的“第一指挥棒”，指挥的好不好，直接关系到应急救援效果。然而目前我国的应急物流体系总体缺乏科学、长期的规划设计。2003年SARS之后，我国开始重视应急物流系统建设并取得了一定的实践经验，但至今，我国尚缺乏一套完善的应急物流预案，导致政府及社会各方物流未能一体化、系统化运作。

2、管理机制不协同

应急供应链涉及主体多、环节多，需要各主体各环节相互协同以求效果最大化。本次COVID-19疫情初期，由于在政府层面没有建立起基于信息化、大数据的应急供应链指挥和调度体系，供应链各端各环节协同性极差，最终导致强大的政府动员力与庞大的社会应急服务体系没有形成合力。如干线运输、支线运输及配送管理“断链”现象严重，从供应端发货、运输、储存、配送到需求端，全程物流效率低下，无法完成“最短时间“的应急保障。

3、逆向医废物流缺失，供应链不闭合

当前我国在应急供应链体系建设中对医废的逆向物流缺乏前瞻性布局和系统性建设。以本次COVID-19疫情为例，截至2月11日，全国医疗废物处置能力为5435吨/天，比疫情发生前增加532吨/天；全国共收集医疗废物2661吨，其中涉疫情医疗废物489吨，占全国医疗废物收集量的18.4%，这些医疗废物的分类收集、应急处置、安全转运等环节均需要专业的逆向物流系统来支撑。

（三）信息建设方面

信息传递不通畅，物资供需不匹配。我国应急供应链信息化程度较低，信息不对称严重。应急物资的采购、征用、仓储、集结、运输、配送、结算、补偿等过程中对信息的收集、整理、评估、传输及回馈不足。

（四）物资保障方面

医疗防护用品等应急储备体系有待完善。应急储备及采购是供应链体系中极为重要的一环，我国尚缺乏统一有序的应急物资储备体系。我国重要商品储备体系分属不同部门管理：储备单位管储备物资、商务部门管流通中的物资、工业和信息化部门管物资的生产。分散管理、分散储备是我国应急物资储备突出的体制性特点。

（五）资金保障方面

长期以来，我国对公共卫生体系的投资总体不足，造成疫情防护及医疗资源严重缺乏。本次COVID-19疫情中，应急备用金及临时追加资金仅对头部企业助力较大，但对贴近实际需求的广大小微企业难有作用。

四、相关措施建议

（一）总体目标

2020年2月14日，总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，明确提出要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系，特别是要健全统一的应急物资保障体系，为下一步构建完善的应急供应链保障体系明确了方向。

1、管理体系建设

（1）设立统一的供应链管理组织机构。供应链体系涉及生产、采购、运输、仓储、逆向回收等环节，特别是在应急状态下对系统的响应速度和协同性有着极高的要求，设立统一且权威的组织指挥机构显得必要而紧迫。

（2）构建完善的法规标准体系。如，出台《全国紧急状态法》，颁发《突发事件紧急采购法》

（3）构建疫后评估机制，完善保障制度流程和标准。如，本次COVID-19疫情后，可将应急采购机制、绿色通道机制、税费减免政策、应急生产和收储制度及物流资源征召动用补偿标准机制等。

（4）构建并完善应急供应链数据知识库。通过知识库平台，将零散的数据知识进行系统化整合，实现应急供应链相关知识资源的存储、查询、预览、应用和管理。

2、预案体系建设

构建并完善应急供应链预案系统。应急供应链系统并不是要投入大量人力物力财力单独构建，而是要寓急于平，充分利用已有的社会供应链要素资源，通过应急预案和应急演练的运行管理机制，实现平急供应链系统的深度融合。应急预案系统对供应链的平急转换起着关键性指导作用。

图4 突发公共卫生事件下应急供应预案逻辑框架

3、生产储备体系建设

构建完善防疫物资的生产储备体系。一方面，对医用口罩、防护服、护目镜、医用手套等通用防疫物资，及基本的抗生素、疫苗等药品物资，要制定完善的定期储备制度；另一方面，完善快速响应的应急生产机制。人类对新发传染病的认知往往是从零开始，随着对病毒认知的不断深入，疫苗等专用防疫物资的应急生产，需要高度柔性化的供应链系统来支撑。

（1）构建分区分层分级的应急物资保障机制。

图5 分区分层分级物资保障系统

（2）完善全球范围内多样化的采储机制。

应急防疫物资的采购及储备应利用政府和市场相结合的手段。充分利用市场机制完善物资储备，实现政府储备与社会储备、集中储备与分散储备、实物储备与生产能力、生产技术储备相结合，进一步丰富应急物资储备的形式。

（3）防疫物资的应急生产。一方面，按照突发公共卫生事件的评估等级，对于部分储备不足的通用防疫物资组织应急生产；另一方面，随着疫情的发展，提出新的物资供应需求，包括更新防疫物资种类、数量、规格等，这部分新需求也需要组织应急生产。

（4）构建医疗防疫物资统计系统。设计分类分级的应急防疫物资需求品类清单，并对照突发公共卫生事件（Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级）等级对物资需求数量作出区间预测。

4、应急物流体系建设

应急物流是供应链体系的基础支撑，是应急供应链的实体网络，也是应急供应链体系建设的落脚点，构建完善的应急物流体系至关重要。

（1）重视医废等逆向物流系统建设，形成闭环运作。突发公共卫生事件中，往往会产生大量的废弃医疗物资，需要做专业的回收处理，否则将面临二次感染的危险。应急供应物流系统中要考虑构建完善的医疗废弃物资统一回收、集中处理机制，实现定点回收、及时回收，以及“封闭式”无害化集中处理、集中再制造。并在医疗废弃物转运时间、路线、安全装卸车等方面进行系统化设计。

（2）充分考虑国家物流枢纽的应急保障功能。我国正在构建的国家物流枢纽，旨在形成一张联通国内外的“通道+枢纽+网络”体系。国家物流枢纽除了承担拉动国内经济高质量发展的核心功能外，还需重点考虑其在应急救援保障中的基本功能。

（3）持续推进我国整体物流的高质量发展。社会化物流是应急物流的基础和条件，只有基础牢固，方能在应急状态下实现高效物流。

5、信息体系建设

针对应急供应相关信息不透明不通畅而影响系统协调性等问题，需要构建国家级供应链信息协同平台。该平台通过融入云计算、大数据、区块链及人工智能等技术，把应急预案、应急储备、应急响应、应急物流等整个供应链流程链接聚合起来，并实现社会化应急物资的高效运转。

图6 应急物资供需信息可视化平台

 6、其他方面建设

（1）推广新技术应用

随着数字化技术革命，自主互联的数字社会基础设施将深刻影响社会的方方面面。据Gartner预测，传统的物理基础设施正加速向数字基础设施演变，数字社会基础设施建设核心功能在于增加对虚拟和物理资产的智能和连接，数字世界与物理世界正在加速融合。数字化技术驱动下，应急供应链系统也需要进行动态调整升级，数字化、灵敏化、柔性化是其未来主要的几个特征。

图7 数字社会基础设施的进化四阶段

数字社会基础设施发展趋势下，AI、区块链、数字孪生、人工智能等新技术将对疫情下的应急供应链体系建设产生深远影响。

一是区块链技术实现应急物资的全程追溯，提高资源匹配度和优化调控流程。

二是数字孪生技术模拟推演，为应急管理辅助决策。

三是人工智能技术实现高效的“无接触”式救援保障。

五、结语

病毒传播无国界，COVID—19疫情在全球呈持续蔓延态势。中国在本次疫情防控中取得了阶段性胜利。疫情发展还在过程中，截至4月20日，中国以外全球各国的COVID—19确诊病例已达230多万例，疫情影响远超预期。各国应互鉴互助，携手共建全球应急供应链联防联控机制，以期尽早结束疫情，安全稳定发展。