欧盟《净零工业法案》和《关键原材料法案》解读

为切实推进欧洲地区2050年实现碳中和，同时确保欧洲企业在清洁技术及相关产业的全球竞争力，欧盟计划在未来数年通过采取一系列贸易政策和扶持措施，保护并加速欧洲零碳产业的发展，以应对美国《通胀削减法案》给欧洲工业带来的不利影响。这一系列政策被称为“绿色协议产业计划”（The Green Deal Industrial Plan）。

图1 欧盟委员会发布会（2023年3月16日布鲁塞尔） 

作为绿色协议产业计划的重要组成部分，欧盟委员会于2023年3月16日在布鲁塞尔发布了《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act）和《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act）。

1.1 《净零工业法案》的主要内容

通过为净零技术创造更好的市场条件，刺激对这些产业的投资，目标是到2030年，欧洲的整体战略净零技术制造能力达到或者接近年度部署需求的40%。也就是说，在关键的零碳技术领域，欧盟要致力于将40%以上的制造能力留在欧洲本土。具体目标如下：

《净零工业法案》中确认了8项对欧洲清洁能源转型起到关键作用的战略净零技术，包括：光伏和光热（太阳能）、电解槽和燃料电池（氢能）、陆上风能和海上可再生能源、沼气/生物甲烷（生物质）、电池和储能、碳捕集和封存（CCS）、热泵和地热能、电网技术。除这8项外，法案中的措施也不同程度地支持小型模块化反应堆、可持续替代燃料等其他零碳技术。

图2  《净零工业法案》中确定的八项战略净零技术

为了实现以上目标，《净零工业法案》提出的途径主要有：

• 简化许可程序：要求成员国大幅缩短项目的审批周期，对于战略净零项目，年产量超过1GW的设施，许可证授予过程不超过12个月，不到1GW的不超过9个月。对于其他净零技术制造项目，年产量超过1GW的设施，许可证授权过程不超过18个月，不到1GW的不超过12个月。

• 加快二氧化碳捕集和封存：要求欧盟的石油和天然气生产商为实现2030年达到每年5000万吨碳封存能力的目标作出贡献。

• 促进市场准入：在公共采购和拍卖中引入可持续性和弹性标准，建立有利于家庭或消费者的计划，鼓励购买净零技术产品。同时需要考虑到供应来源多样化的需要，如果单一来源的供应占特定净零需求的65%以上，应当视为供应不够多样化。

• 提高技能水平：建立专门的学院以培养有关产业人才，目标是在学院成立后的三年内，每个学院培养10万名技术工人或工程师，以支撑净零工业的发展。

• 促进创新：创立“净零监管沙盒”，在有限的时间内以可控的方式测试创新零碳技术，加速零碳技术的研发。

• 除以上措施外，欧盟还将建立欧洲净零排放平台和欧洲氢能银行，邀请净零行业、组织或已建立的行业联盟和合作伙伴的代表参加平台，协调各方关系，吸引相关投资。

1.2 《关键原材料法案》的主要内容

《关键原材料法案》旨在确保欧盟获得安全和可持续的关键原材料供应，这些原材料主要包括：稀土、锂、钴、镍以及硅等。其主要目标为：到2030年，每年在欧洲本土生产至少10%的关键原材料，加工至少40%的关键原材料，回收15%的关键原材料。同时，在任何加工阶段，来自单一第三方国家的战略原材料年消费量不应超过欧盟的65%。

图3  欧盟2030年关键原材料供应目标

与《净零工业法案》相同，《关键原材料法案》也要求简化有关项目的许可程序。欧盟可以将某些新建的矿山或工厂划定为战略项目，被选定的项目将在获得资金支持的同时，获得更短的审核时限，战略矿山项目会在24个月内获得许可，而战略加工项目则可在12个月内获得许可。

为了确保供应链的稳定性，《关键原材料法案》中明确，将对关键原材料供应链进行监测，并协调欧盟成员国之间的战略原材料库存。同时，欧盟还将加强对关键原材料生产和利用有关突破性技术的吸收和部署。

除以上措施外，欧盟还计划建立一个原材料学院，提升关键原材料供应链中相关人员的技能。

2.1 对美国的影响

从两个法案的内容中我们可以看到，欧盟主要采取简化许可程序、约束供应来源、加大研发和教育投入等方式鼓励相关产业投资，促进相关行业快速发展。其主要目的是对抗美国的《通胀削减法案》，在该法案的政策吸引和俄乌冲突的地区环境下，已经有许多欧洲制造企业将产能迁移至美国，而欧盟则试图通过推动绿色协议产业计划来阻挡这个趋势。

图4  欧洲制造业大量外流

但就目前已公布的法案政策来看，大部分是比较框架性、引导性的内容，其中缺乏强有力的措施和明确的补贴政策，能否达到遏制相关产业向美国迁移的作用，还要看后续措施的具体落实情况，以及国际环境的变化趋势。

2.2 对中国的影响

我国近年来新能源产业发展迅速，光伏、风电、电池等行业在国际上都已经占据了主导地位，其中光伏和风电的关键零部件，中国占据了全球70%的市场份额，动力电池中国也占了全球60%的份额。中国新能源领域实力雄厚不单体现在制造能力，还体现在供应链的全面覆盖，我国硅、镍、钴、锂等新能源关键材料的加工量也是遥遥领先其他国家地区。

正因为我国在全球新能源产业的绝对主导地位，欧盟本次公布的两个法案中的部分条款，也对中国新能源产业的进一步扩张可能产生一定影响：

《净零工业法案》中规定，针对特定采购需求，单一来源的供应占65%以上时，将会被视为不够多样化，也就意味着我国相关企业的欧洲市场拓展可能会受到一定的约束。

《关键原材料法案》中则更加直接地指出，欧洲地区在部分关键原材料的供应上对中国的依赖度过高，欧盟所认定的的30种关键原材料中，有19种中国是主要出口国。中国目前提供了欧盟100%的稀土永磁材料，97%的镁以及60%的钴。

图5  欧洲严重对外依赖的关键原材料

为了应对欧盟可能采取的措施对中国相关产业带来的不利影响，中国可能需要在对欧贸易政策和相关产业领域的规划方面做好相应的准备。

1. 目前《净零工业法案》和《关键原材料法案》只是欧盟委员会的提案，尚未正式通过，该提案仍需欧盟成员国和欧洲议会的批准，绿色协议产业计划能否真正实现还很不确定。

2. 由于两个法案中都缺乏关键的补贴扶持政策，法案是否能如欧盟委员会设想，有效对抗美国的补贴政策，还要看提案后续的细化和完善。

3. 欧洲许多国家由于新冠疫情和地区冲突导致的经济问题本身已经非常严重，各国政府有没有能力推动相关政策落地，甚至还要拿出额外的财政预算来补贴净零工业企业，这对欧盟国家来说也是非常大的挑战。

4. 我国正在构建内循环为主体，国内国际双循环的新发展格局，这从某种程度上来说也是为抵抗外部环境剧烈变化带来的风险。尽管法案中的部分条款对我们不利，也应当从容、冷静、客观地应对。

图6 我国新能源产业发展迅速

目前国际形势的不确定性越来越高，由新冠疫情和地区冲突带来的影响正在深刻地改变原有的国际贸易秩序和区域关系，中国正面临前所未有的挑战和机遇。欧美等发达国家在低碳领域系列政策的发布和推动，一方面为全人类共同推进温室气体控制目标从形成共识到落地推行提供了基本遵循，但另一方面势必也会对全球贸易规则产生新的影响，而这一定程度上将会为我国有关行业的绿色可持续发展带来一些挑战。对此，我们需加以重视并积极应对，进一步加大低碳产业的研发投入，培养有关的产业工人和技术人员，加速推动新能源产业升级，扩大我们在新能源领域的技术和规模优势，以争取更多国际贸易主动权。