特邀丨新能源汽车购置税优惠该何时退出？ —— 退出之时应出台汽车税收改革方案

降低交通领域碳排放，需要推动新能源汽车的普及，但新能源汽车相对于燃油汽车更高的成本（也就是绿色溢价）影响了消费者去选择新能源汽车。因此，降低新能源汽车绿色溢价是实现零排放转型的关键。这需要从政策、技术及投融资等各方面的协同发力。当前补贴政策已经退出，新能源汽车车辆购置税优惠政策和北上广深等车辆限牌城市的差异化号牌政策，是降低新能源汽车绿色溢价的重要手段。那么，车辆购置税优惠政策应实施多久？该何时退出？退出之时该做好哪些准备？这值得深入探索。

01 影响车辆购置税优惠政策退出的主要因素

自2014年9月1日对新能源汽车实施免征车辆购置税优惠政策，我国已连续延长3次，到2022年已实施8年多。这8年多来，新能源汽车市场规模由几万辆提升到近700万辆，新能源汽车占新车销售中的比例由不足1%提升到25.6%，同时我国已连续8年成为全球最大的新能源汽车市场，2022年占全球的比例达到60%。

车辆购置税优惠政策作为一项普惠政策，超过99%的新能源汽车购车者都能享受该税收优惠，由于直接免征了购车者本应缴纳的10%的车辆购置税，有效降低了购车成本，促进了新能源汽车普及。

目前的车辆购置税优惠政策将于2023年底到期，汽车行业都在热切关注新能源汽车到期后是否延续。同时，每实施一年或者两年后确定后续年度是否延续使得行业缺乏长时间预期，因此，大家关心的车辆购置税优惠政策要持续多久，不如反过来思考——车辆购置税优惠政策究竟该何时退出？以什么标准来决定其退出时间？

综合各方面影响因素来看，决定车辆购置税优惠政策退出的可能有以下八个关键因素：

一看新车销售中新能源汽车市场占比。

给予新能源汽车税收优惠是为了培育新能源汽车市场，当新能源汽车市场占有率达到一定比例时，车辆购置税优惠政策应该退出。2014年我国新车销售中新能源汽车占比仅为0.3%，2015年突破1%达到1.3%，2021年突破10%，2022年突破20%达到25.6%。客观来说，达到20%之后新能源汽车已达到较大的市场规模。目前，新能源汽车增长甚至加速替代燃油汽车成为主流已成为行业共识，大家普遍预测今年会超过30%，2025年会达到40%左右。这样来看，应尽快考虑车辆购置税优惠政策的逐步退出了。

图1 2009-2022年中国新能源汽车年销量及市场占比

二看新能源汽车的成本与燃油汽车成本持平时间。

主要是比较油车和电车的新车购置价格或者是比较消费者拥有这两类车辆的总成本。就新车售价来看，比亚迪宋PLUS纯电动较同级别燃油车型高出26%，上汽荣威i6 MAX纯电动版比燃油车高出25%，丰田C-HR的纯电动版也比燃油车高出37%。据中汽政研统计2022年上半年燃油汽车与新能源汽车价格数据，在售纯电动乘用车的加权平均价格为17.2万元，而燃油乘用车的加权平均价格为15万元，纯电动比燃油车要高14.6%。

虽然纯电动乘用车与燃油乘用车的销售结构存在较大的差异——纯电动乘用车以小型车辆和中大型车辆销售为主，使得加权平均销售价格并未体现出同级别车辆的差异，但也客观反映了纯电动车辆的价格比燃油汽车要高。目前来看，纯电汽车比燃油汽车的售价要高出15~30%，对新能源汽车免征10%的车辆购置税，有助于消费者在购买新能源汽车的落地价（车价+车辆购置税+保险）与燃油汽车持平或者略高，从而使得更多的消费者倾向于购买新能源汽车车型。

就汽车售价来看，预计到2025年随着规模经济效应带来的成本下降，纯电动汽车的售价会有所下降，少数头部企业的售价与燃油汽车持平甚至更低，而其他厂商的纯电动汽车售价仍会比燃油汽车购置价格略高。就新车售价比较来看，建议2025年后车辆购置税优惠政策逐步退出。

比较燃油汽车和新能源汽车的拥车成本。总体拥有成本（Total Cost of Ownership，TCO）是指购车价格以及使用的燃料成本、直到车辆废弃的总成本。由于消费者目前很少将所购置的汽车一直开到报废，大概会在7年左右更换车辆，因此，拥有车辆的成本我们按照购车价格和7年的拥车成本来比较。由于纯电动汽车使用成本较低，预计2025年主流的纯电动乘用车拥车成本将和燃油汽车持平，甚至显著低于燃油汽车。就汽车拥有成本比较来看，2025年税收优惠政策就应该退出。

图2 2060年碳中和下的新能源汽车预测（如2050碳中和，则2030年和2035年NEV占比会大幅提升）

三看消费者接受程度。

如果消费者普遍接受新能源汽车，即使新能源汽车比燃油汽车贵，由于新能源汽车良好的驾乘体验以及较多的智能化功能，消费者也愿意购买，那么车辆购置税优惠政策也可以退出了。

新能源汽车在普及过程中面临着四个痛点，分别是“里程焦虑”、“充电焦虑”、二手车贬值焦虑、车辆安全焦虑。2022年纯电动乘用车的平均续驶里程已经达到426公里，基本缓解了里程焦虑，特斯拉等产品的二手车残值和燃油汽车相当，车辆安全状况也有所改善。可以说，随着新能源汽车产品力的提升，消费者接受程度已大幅提升，甚至部分产品超过燃油汽车。目前，主要还是充换电基础设施会影响消费者的购车行为。从消费者接受程度来看，除了充换电等基础设施，其它方面不会对消费者购车形成明显制约。因此，建议在尽快完善充换电等基础设施后加快车辆购置税优惠政策的退出。

四看产业发展阶段。

产业发展通常可以分为以下几个阶段——初创阶段、成长阶段、成熟阶段、衰退阶段，目前，燃油汽车处于衰退阶段，市场需求开始下降，产能过剩问题突出，一些落后企业正在退出市场或重组。3月的湖北降价就是燃油汽车步入衰退阶段后原有汽车企业面临生存危机出现的现象。

我国新能源汽车产业的发展阶段可以分为以下几个阶段：

（1）2009-2015年可以称之为初创阶段，市场规模较小，技术水平尚未成熟，市场需求和认知度相对较低。

（2）2016年到2022年我国的新能源汽车产业可以说处于成长阶段，市场规模扩大，企业数量增加，技术进步和创新加速，同时，市场开始吸引更多的投资者和参与者，竞争加剧。

（3）2023年开始步入成熟阶段。2022年新车销售中新能源汽车占比超过20%以后，产业的市场规模将会逐步增长并达到相对稳定的水平，技术和产品基本成熟，市场竞争相对激烈。在这个阶段，企业更加注重提高效率、降低成本，并寻求差异化竞争策略。在这个阶段，政策应更多地让位于市场，优惠政策应逐步退出。

五看财政状况能否承担。

汽车税收收入是我国财政收入的重要来源，据中国汽车技术研究中心（以下简称“中汽中心”）计算，汽车税收在全国税收总收入中占比约10%，从2022年国内税（不含关税）税收收入来看，汽车税收收入合计接近2万亿元。据国家税务总局机动车销售统一发票数据显示，2022年，新能源汽车累计销售568.1万辆，免征新能源汽车车辆购置税879亿元，初步计算平均单车免征税额为1.55万元。免税总额既与单车价格相关，更与新能源汽车的年销量密切相关，各行业机构普遍预测2023年新能源汽车销量将达到900万辆（含出口），如果其中有100万辆汽车出口，则今年免税总额将达到1,232亿元。2025年新车销量中新能源汽车占比将达到40%左右，则年度免税总额还将会继续增加，如果财政状况较好，可以允许较大的税收减免，则可以继续实施车辆购置税优惠政策。但客观来说，新能源汽车快速增长导致免税总额快速增长，已对道路交通基础设施建设造成明显影响。当新能源汽车销量占比达到50%时，即使财政状况较好，能够继续给予税收的减免，也应该逐步退出了。此外，如果对新能源汽车实施减半优惠而不是全免，将会显著降低财政资金的压力。

六看生态环境保护要求。

推广新能源汽车有良好的降污、减碳协同效应。北京市环保局数据显示，机动车、燃煤、工业生产、扬尘成为北京市大气细颗粒物（PM2.5）的主要来源，其中，机动车占比超过30%。交通领域是我国碳排放管控的重要领域之一，其中以汽车为主的公路交通导致的碳排放占到交通领域的80%以上。由于纯电动汽车在行驶阶段的污染物排放和二氧化碳排放为0，通过普及新能源汽车替代燃油汽车，可以显著降低交通领域的碳排放。目前，新能源汽车企业普遍亏损，新能源汽车与燃油汽车相比成本更高，减免车辆购置税优惠能有效降低新能源汽车的绿色溢价，从而减轻汽车生产企业的财务压力、提升盈利能力。

目前，我国已构建了面向碳达峰碳中和的“1+N”政策体系，2021年10月国务院发布《2030年前碳达峰行动方案》提出“到2030年，当年新增新能源、清洁能源动力的交通工具比例达到40%左右”。中汽中心研究，汽车直接碳排放（汽车企业工厂碳排放+汽车交通碳排放）预计在2028-2031年达峰，如果在2023年后能继续实施车辆购置税优惠政策，无疑能加速保有车辆结构的优化，使得汽车直接碳排放达峰时间提前到2025-2027年。另外，随着电动化的加速推进，也有助于汽车直接碳排放碳中和的时间表走在国家碳中和时间表之前。

七看各国支持政策何时退出。

各国的汽车市场规模、生态环境要求、财政收入、财税制度都存在比较大的差异。目前来看，美国还计划继续实施购买电动汽车的所得税抵扣政策，挪威已在2022年3月取消电动汽车道路保险税的优惠，丹麦已逐步将纯电动汽车的注册税全免政策改为按照40%等缴纳，德国对纯电动汽车免征十年的机动车税收（车辆保有环节的税收，相当于我国的车船税）优惠将于2030年到期。相对来说，新能源汽车普及率较高的国家税收优惠政策的退出时间较早，美国等电动汽车占比较少的国家还将持续一段时间的税收优惠政策。美国、德国等国家的税收优惠退出既会考虑财政资金是否能承担，也会考虑交通领域脱碳发展的要求，还会兼顾维持本国汽车产业的竞争力。因此，我们在国际借鉴时也得考虑这方面的因素，以便为我国政策提供较好的参考。目前我国新能源汽车产业已取得了较好的领先优势，建议对领先优势进行客观评估后考虑税收优惠退出时机。

八看国内经济形势。

新能源汽车是我国的战略性新兴产业，同时也是拉动消费的重要商品。据中汽中心初步测算，我国新能源汽车整车消费已从2012年的不足百亿元增长至2022年的2.8万亿左右，带动产业链上下游工业增加值超过11.1万亿元。为推动经济增长，可以通过税收优惠扩大新能源汽车消费，并把扩大消费和供给侧结构性改革有效结合起来，实现消费对经济的拉动以及产业的转型发展。当前及未来一段时期，中国经济面临较大的挑战，有必要继续实施车俩购置税优惠政策扩大新能源汽车消费，再结合经济形势适时退出。

表1 影响新能源汽车车辆购置税优惠的主要因素及可能的退出时间

02 对新能源乘用车和商用车应实施差别化的税收优惠政策

考虑到新能源乘用车和商用车——特别是货车——发展阶段完全不同，基于以上因素考虑，应该对新能源货车实施延续性的购置税减免支持政策。

1、市场占比新能源商用车远落后于新能源乘用车。

根据中国汽车工业协会的数据，2022年我国新车销售中新能源乘用车的市场占比达到27.8%，而商用车中新能源市场占比只有10.2%。如果只看新能源货车，市场占比仅为9.13%。

2、油车电车差价来看，商用车电动化增加的成本远比乘用车要高。

乘用车电动化增加成本为几万元，而商用车电动化增加的成本基本高于十万元。据中汽政研调研，一辆总质量25吨的纯电动牵引车比柴油重型货车的购置成本大概高35万元左右。

3、就财政资金来看，商用车减免总额远低于乘用车。

2022年新能源乘用车、商用车销量分别为654.8万辆和33.8万辆，占比为95%和5%。商用车单车免税额虽高于乘用车，但由于总量较小使得财政减免税额远低于乘用车。初步测算，商用车减免购置税的额度在总体免税额度中占比为10%左右。33.8万辆新能源商用车中包括新能源客车和新能源货车，新能源客车中以公交客车为主，而公交客车作为公共交通运输工具对燃油车和新能源都要实施免征，如果单独计算新能源货车的免税总额则占比更低一些。

4、从减污降碳来看，推动商用车电动化更加迫切。

汽车是道路机动车污染物排放的主要贡献者，其排放的颗粒物和氮氧化物超过机动车排放总量的 90%，其中重型货车（总质量大于等于12吨的载货汽车）排放尤为突出。虽然重型货车在汽车保有量中占比仅为3%，但是根据生态环境部和国家统计局公布的数据，2021年，在汽车排放的颗粒物和氮氧化物中，分别有超过76%和近52%来自重型货车排放。汽车保有量中虽然商用车只占到10%左右，但商用车的碳排放在汽车总体碳排放中占比达到53%，高于乘用车。无论是减污降碳，还是保护人体健康，都需要加快货车零排放转型。因此，还需要加大税收优惠政策的支持力度，推进商用车的节能减排工作。

5、技术进步是可持续发展的根本保障，新能源货车基本上还没有原型开发的产品。

政策支持对于起步阶段拉动规模，撬动市场非常关键，但是最终还是要依托技术创新和产品竞争力提升来实现可持续的发展。当前新能源货车还存在技术路径不清晰，市场上的产品全部都基于燃油车平台改装而来，没有原型开发从底层进行优化从而具备市场竞争力的产品投入市场。基于和企业的沟通交流，这些原型开发的新能源货车车型在接下来3-5年即将进入市场，在这个关键时期，购置税减免将保障一个稳定的市场需求，从而支持新技术的导入。

综合以上因素来看，如能加大商用车电动化的支持力度，所需资金总盘子相对于乘用车更少但效果更加突出。因此，建议对新能源汽车普及率较高的细分市场，如乘用车可提前终止车辆购置税优惠政策或者降低优惠幅度（如减按5%优惠），对普及率较低的商用车尤其是商用货车，应该延长税收优惠时间或者是加大优惠力度。

03 实施车辆购置税优惠将显著加快电动化转型进程

过去几年，车辆购置税政策促进新能源汽车消费效果显著。主要原因：一是补贴逐步退坡甚至退出，车辆购置税成为刺激力度最大的财税支持政策。按照单车平均价格17.2万元计算，单车车辆购置税平均免征税额达到1.52万元，2022年车辆购置税减免额度已超过补贴金额，2023年补贴已完全退出，更加凸显车辆购置税优惠的突出效果。二是免税政策设定的技术门槛相对较低，体现完全普惠的无差别特征。与补贴政策技术要求相比，纯电动乘用车续驶里程、各类车型电池系统能量密度、商用车单位载质量能量消耗量等几项指标，免税政策门槛明显低于补贴政策。三是车辆购置税免征操作简单，在购车后直接实施免征，税收优惠实施的征管成本较低。

据中汽政研研究，如果2023年后继续实施车辆购置税优惠政策，和恢复10%征税的情景相比，每年对新能源汽车销量的影响在130万~260万辆左右。也就是说，减免车辆购置税对新能源汽车占比的影响在5到10个点左右。继续实施新能源汽车车辆购置税优惠政策能显著加速汽车电动化转型进程。初步来看，甚至可将《2030年前碳达峰行动方案》确定的2030年新能源汽车占比40%提前到2025年实现。

04 必须未雨绸缪提前研究电动化加速普及后的汽车税收体系重构

如果2023年后能继续实施车辆购置税优惠政策，在加快推进新能源汽车普及的同时，必须未雨绸缪，提前研究随着电动化的加速推进导致的汽车税收体系或者是交通税费体系的重构。

目前我国有增值税、消费税等18个税种，其中对汽车产品征收的税种有关税、消费税、增值税、车辆购置税、车船税五个税种，针对成品油征收的税种有关税、消费税和增值税。我们主要来比较燃油乘用车与新能源乘用车的消费税、车辆购置税和车船税，以及成品油消费税导致的税收差异。

表2 乘用车的消费税、车辆购置税、车船税以及成品油消费税

一是基于燃油汽车设定的税收使得纯电动等汽车不属于征税范围。

乘用车的消费税、车船税都根据气缸容量差异化征收，新能源汽车除了插电式混合动力汽车外，纯电动和燃料电池汽车均没有气缸，不属于征税范围，动力系统的差异使得原有的计税依据难以征税。

二是新能源汽车加速普及会导致税收收入加速流失。

由于现行的汽车税制是基于传统燃油汽车为主的市场结构、保有结构确定的，计税对象主要是传统燃油汽车和其使用的燃油。随着新能源汽车快速普及，汽车消费税、成品油消费税、车船税税收收入将不同程度开始出现下滑，不利于我国财政收入稳定，也将导致道路建设与养护资金出现缺口。汽车消费税与新车销售中的结构相关，当新车销售中的新能源汽车占比逐步提升，也可能导致汽车消费税收入同比例的减少。成品油消费税和车船税的收入与车辆保有结构相关，据国家统计局数据显示，近三年我国汽车保有量逐年增加，2022年汽车保有量约3.14亿辆，2022年汽车保有量中有4%为新能源汽车。未来占比的逐步提升，会导致这两个税收逐步下滑。据中汽政研测算，在未来不实施车辆购置税优惠的情景下，车用汽、柴油达峰时间预计在2024年至2027年之间。达峰之后，汽、柴油的消费税收入也将逐步下降。

三是燃料征税的差异使得油车和电车使用上征税的不公平。

一方面，燃油汽车使用会额外缴纳成品油消费税，而纯电动汽车使用的电费并未征收额外的消费税，使得纯电动汽车的使用成本较低，车用燃料征税对燃油汽车不公平。如果对车辆征税是为了筹集道路建设和维护资金，那么纯电动汽车作为道路的使用者并未承担相应的费用，主要的资金都由燃油汽车承担了。另一方面，由于纯电动汽车充电费用只有燃油汽车加油成本的1/10左右，新能源汽车车主无需节约使用，造成新能源汽车的过度使用，造成新能源汽车也会比燃油汽车行驶更长的里程，带来对交通道路等基础设施的过度使用。

四是汽车税收尚未发挥节能减排的作用。

欧洲国家普遍重视全社会的CO2减排，汽车作为CO2排放重要贡献者，是亟需减排的重要领域，欧盟27个国家中，已有23个国家将CO2引入汽车税制。我国尚未与二氧化碳排放挂钩，在燃油汽车征税方面仍基于气缸容量，在纯电动汽车方面要么不属于征税范围，要么统一计价征收，在引导汽车节能减排和绿色低碳发展方面尚未发挥应有的作用。

总之，新能源汽车加速普及，必须重新设计汽车税收体系，以实现在继续筹集道路建设与维护相关资金的同时，推动节能减排与汽车产业技术进步。

最后，借此机会，对新能源汽车购置税相关问题进行简单调研。——“元芳，您怎么看？”