中金 | 愿景2060：全球气候治理的中国承诺

摘要

气候变化的全球挑战与中国承诺

1）气候变化的全球挑战：随着全球气候变暖加剧，气候变化正在成为长期性、深层次的全球性挑战。人为造成的气候变化已经影响到全球每个地区，加剧了极端天气事件的频率和强度；冰川和极地冰层加速融化导致海平面上升，增加了洪水的风险、破坏了沿海生态系统；生物多样性受到较大影响，威胁生态系统的稳定性和人类粮食安全。

2）中国参与气候治理的国际承诺：中国积极支持《巴黎协定》的达成、签署、生效和实施，并将积极参与《巴黎协定》首次全球盘点；中国提出碳达峰、碳中和目标，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标，并出台配套政策规划碳达峰、碳中和路径。

中国参与气候行动的国际合作与倡导

1）中国积极开展“一带一路”绿色投资与建设，截至2023年11月已与150多个国家、30多个国际组织签署了230多份共建“一带一路”合作文件。中国积极参与一带一路绿色建设，携手沿线国家发展清洁能源；发展国际绿色金融体系，以一带一路为抓手推动绿色投融资；并在过程中有效促进了全球气候治理的南南协作和交流。

2）中国与多个国家、地区开展气候合作。中国与欧盟合作起步早，合作机制规范，引领了气候变化和生物多样性多边进程；中美在今年11月中美元首旧金山会晤举行前发表了关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明，达成重要共识；中国与英国的气候合作主要集中在绿色金融领域，并逐渐延伸到光伏、风电、新能源汽车等技术领域。

3）通过联合国气候变化大会等多边平台推动全球气候治理合作，彰显大国责任。在自身气候治理行动方面，中国实现了降碳和经济建设之间的有效平衡。从全球气候协作角度方面，中国方案践行多边主义，尤其为发展中国家提供了公平机制。

中国的减排进展与措施

1）2018年以来，中国基本扭转了二氧化碳排放快速增长局面。2019年11月，生态环境部发布《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》指出，我国已基本扭转二氧化碳排放快速增长局面。经生态环境部初步核算，2018年中国单位国内生产总值二氧化碳排放下降4%，比2005年累计下降45.8%，相当于减排52.6亿吨二氧化碳，非化石能源占能源消费总量比重达到14.3%，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

2）中国采取的关键减排措施：a）大力发展能源转型：新能源与其配套产业链。根据国务院出台的《关于加快建立绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，推动能源转型进程。b）积极推动气候投融资试点：《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》发布后，截至2022年底，金融机构对98个重点项目授信1800多亿元，涉及可再生能源、光伏发电、生物质发电、减污降碳协同治理、生态修复、低碳制造、城市基础设施建设等领域，我国气候投融资市场驶入“快车道”。c）建设发展绿色市场机制，碳市场加速迈向双轮驱动。中国碳排放权交易市场经历了从区域试点到全国统一的发展历程，全国碳市场总体运行平稳，碳配额价格稳中有升。2023年以来，CCER交易管理办法、交易平台和首批CCER方法学相继就位，CCER正式重启，我们认为碳市场的蓬勃发展将激励更多主体参与气候行动。

挑战与展望

1）全球气候治理的挑战：全球气候治理的进程整体呈现波动发展、曲折前进的趋势，《巴黎协定》以来，全球气候治理呈现多极化特征。目前，全球气候治理面临的挑战主要包括：气候有益技术公共产品供给不足导致技术缺口加剧，全球气候治理资金机制缺位导致资金缺口严重，地缘政治变迁对全球气候政治产生冲击。

2）中国在全球气候治理中的角色：借“双碳”契机实现产业升级和转型；践行共商共建共享的全球气候治理观；实现绿色低碳标准的国际化接轨。向前看，我们认为中美“阳光之乡声明”在COP28召开期间为全球气候行动注入新动能，有望为可再生能源、负碳技术、废弃物循环、生态碳汇等领域带来新的投资机遇。

正文

气候变化的全球挑战与中国承诺

气候变化的全球挑战

随着全球气候变暖加剧，气候变化正在成为长期性、深层次的全球性挑战。2023年世界经济论坛发布的全球风险报告将“未能缓解气候变化”以及“未能适应气候变化”列入了全球短期（2年内）的十大风险列表，并将两项分别评为全球长期（10年内）风险的前两名，足见当前气候治理的必要性和紧迫性。[1] 

图表1：全球短期与长期十大风险排名

资料来源：World Economic Forum，中金公司研究部

目前，以温室气体排放为代表的人类活动已经明确地导致了全球变暖，2011-2020年全球地表温度比1850-1900年高出1.1℃。大气、海洋、冰冻圈和生物圈发生了广泛而迅速的变化，人为造成的气候变化已经影响到全球每个地区，加剧了包括暴雨、洪水、干旱、飓风和森林火灾等在内的极端天气事件的频率和强度；全球气候变化导致冰川和极地冰层融化，进而导致海平面上升，增加了洪水的风险、破坏了沿海生态系统；气候变化对生物多样性产生了较大影响，进而威胁到生态系统的稳定性和人类的粮食安全。

图表2：气候变化的重大影响与造成的损失

资料来源：IPCC，中金公司研究部

中国参与气候治理的国际承诺

中国作为全球第二大经济体和第一大发展中国家，在应对气候变化、参与全球气候治理过程中主动承担大国责任，为气候治理的国际合作做出重要贡献。

中国的低碳转型对于全世界的气候治理具有重大意义。根据国际能源署（IEA）的报告，自2009年起，中国超越美国成为了全球最大的碳排放国。中国采取节能提高能效、建立完善市场机制、增加森林碳汇等一系列措施，落实应对气候变化目标，碳排放强度持续降低。2017年，中国碳排放强度对比2005年下降约46%，提前完成2020年碳强度下降40%-45%的目标；2022年，中国碳排放强度对比2005年下降超过51%，非化石能源消费占能源消费总量比重达到17.5%，可再生能源发电装机容量达到12亿千瓦以上，森林覆盖率达到24.02%。

中国积极参与气候多边进程，深入开展气候变化南南合作，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。根据中华人民共和国生态环境部的统计，截至2023年9月，中国已与40个发展中国家签署48份合作文件，累计举办52期应对气候变化南南合作培训班，培训约2300名应对气候变化领域专业人员，为相关国家积极应对气候变化提供了切实的帮助。

► 《巴黎协定》的签署与履行

《巴黎协定》（The Paris Agreement）是由全世界178个缔约方共同签署的气候变化协定，对2020年后全球应对气候变化的行动做出了统一安排，其长期目标是将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内，并努力将温度上升幅度限制在1.5℃以内。《巴黎协定》是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，于2015年12月在第21届联合国气候变化大会（巴黎气候大会）上通过，于2016年4月在美国纽约联合国大厦签署，并于2016年11月4日起正式实施。

《巴黎协定》是全球气候治理进程中的重要里程碑。中国政府为《巴黎协定》的达成、签署、生效和实施作出了历史性突出贡献。时任联合国秘书长潘基文在多个场合表示，没有中国的努力，就没有《巴黎协定》。[2]2015年6月，在《巴黎协定》的框架下，中国正式向联合国提交了国家自主决定的贡献目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。

2023年11月底，《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）在阿联酋迪拜举行，对作为2015年达成的《巴黎协定》进行首次全球盘点。[3]2023年11月中旬，中美两国联合发表关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明，声明指出两国将积极参与巴黎协定首次全球盘点，致力于共同努力并与其他缔约方一道以协商一致方式达成全球盘点。

► “碳达峰碳中和”重大宣示

2020年9月，中国首次明确提出碳达峰、碳中和的目标，力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标。2021年10月，中国相继出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》两个重要文件[4]，共同构建了中国碳达峰、碳中和目标“1+N”政策体系的顶层设计，并围绕两个文件陆续出台了重点领域和行业的配套政策。2022年8月，中华人民共和国科技部、国家发展改革委、工业和信息化部等9部门印发《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》[5]，统筹提出支撑2030年前实现碳达峰目标的科技创新行动和保障举措，并为2060年前实现碳中和目标做好技术研发储备。

图表3：中国实现“双碳”目标的潜在技术路径和措施

资料来源：《中国碳达峰、碳中和行动方略之探讨》，中国科学院院刊，2022年3月，中金公司研究部

中国参与气候行动的国际合作与倡导

中国在努力实现自身节能减排降碳目标的同时，也积极参与国际气候治理，为全球可持续发展做出了重要贡献。中国采取一系列具体措施，包括在“一带一路”建设中注重绿色投资、与多个国家开展气候合作、积极参与联合国气候大会等多边平台等，在碳中和的严峻形势下提出了气候治理的中国方案，这些举措均体现了中国作为大国的担当和责任。一方面，中国积极推动全球气候治理有利于全球气候环境的改善和全球经济的可持续发展；另一方面，中国的气候治理方案也为其他国家提供了有益的借鉴和启示，有力推动气候治理经验惠及更多国家和地区。

“一带一路”架构起全球绿色项目建设与投资网络

“一带一路”倡议是中国为全方位扩大对外开放与国际合作所作出的重大决策，也是跨大陆巨型国际经济合作与发展平台。截至2023年11月，中国与150多个国家、30多个国际组织签署了230多份共建“一带一路”合作文件。[6]全球变暖背景下，“一带一路”共建国家极端气候事件频发，地区内多为发展中国家，应对气候变化能力较差，气候灾害风险严重制约区域社会经济发展。中国通过推动绿色项目落地、发展绿色投融资工具，为“一带一路”沿线国家的气候治理做出重大贡献。

图表4：“一带一路”中的绿色建设

资料来源：《共建“一带一路”：构建人类命运共同体的重大实践》白皮书，中金公司研究部

图表5：中国先后发布和提出多项文件和目标

资料来源：《共建“一带一路”：构建人类命运共同体的重大实践》白皮书，中金公司研究部

中国积极参与一带一路绿色建设，携手沿线国家发展清洁能源。中国在“一带一路”倡议中制定并实施了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》[7]《“一带一路”生态环境保护合作规划》[8]《对外投资合作建设项目生态环境保护指南》[9]《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》[10]等一系列政策文件。与此同时通过绿色基建、绿色能源、绿色交通等措施，中国助力沿线国家发展清洁能源：在哈萨克斯坦，中国建设了谢列克风电场，总装机规模60兆瓦，于2022年7月实现全容量并网发电，该项目每年为当地提供约2亿千瓦时的电力，大幅缓解了南部地区电力短缺问题；在卡塔尔，中国企业承建了首届成功实现 “碳中和”世界杯的卢赛尔体育场、世界上单体容量第三大的光伏项目阿尔卡萨光伏电站背后，助力当地可持续建筑和能源发展；在印尼，中铁承建全长142.3公里的雅万高铁连接雅加达和万隆，将旅行时间由3个多小时缩短至40分钟，提升了当地的绿色出行比例，同时带动了沿线的经济社会发展；在沙特，中企在沙特承建的首个大型基建类综合体项目红海公用基础设施项目，实现光伏、储能、电网、海水淡化、供水管网、废水处理等诸多模块集成，为红海旅游区提供了完全依靠再生能源供电的可能；在肯尼亚，中国企业承建的斯瓦克大坝项目，解决了阿西河与斯瓦克河交汇地区属于半干旱地区的水资源问题，项目建成后可缓解130多万人的生活用水和灌溉问题。[11]

中国发展国际绿色金融体系，以一带一路为抓手推动绿色投融资。中国正在积极推动绿色金融市场的双向开放，以支持“一带一路”建设。该举措鼓励金融机构和相关企业在国际市场积极参与绿色融资，同时促使国内企业在共建国家设立专注于绿色低碳领域的股权投资基金，并广泛展开绿色产业投资合作。在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上，决定实施“一带一路”绿色投资原则，进一步引导资本参与绿色“一带一路”建设。在中国的推动下，绿色“一带一路”建设全过程有效规范和限制资本对生态的扩张，激发并引导资本支持绿色发展和生态保护，突破了资本逻辑对经济活动的支配，为解决全球范围内的资本与生态难题提供了新的范式。

图表6：中国与共建国家、国际组织建立绿色低碳发展合作机制

注：数据截至2023.10月10日 

资料来源：共建“一带一路”：构建人类命运共同体的重大实践》白皮书，中金公司研究部

图表7：中国“一带一路”应对气候变化南南合作计划内容

注：数据截至2023年9月

资料来源：《共建“一带一路”：构建人类命运共同体的重大实践》白皮书，中金公司研究部

中国在一带一路绿色建设中有效促进了全球气候治理的南南协作和交流。在“一带一路”框架下，中国通过大力支持亚洲、拉丁美洲、非洲、中东、欧洲等地的基础设施项目建设，为全球气候治理提供了有效的南南协作。波士顿大学全球发展政策研究中心的研究数据显示，中国在该倡议实施的前五年平均每年在海外开发项目上的融资支出是其他主要经济体的两倍多。截至2023年9月，我国已与40个发展中国家签署48份气候变化南南合作谅解备忘录，累计合作建设4个低碳示范区，开展75个减缓和适应气候变化项目，举办52期能力建设培训班，为120多个发展中国家培训2300余名气候变化领域的官员和技术人员。[12]这种经验的分享可以为其他国家提供有价值的指导，形成气候治理方面更紧密的南南合作网络。

中国与多个国家、地区开展气候合作

中国在一带一路发展的同时，还积极与其他具有区域气候影响力的国家和地区展开合作，为全球气候治理贡献中国智慧和力量。通过加强与这些国家的协作，不仅在区域范围内推动绿色发展，还为建设全球气候治理体系注入了新的活力。中国与其他大国的气候合作也在国际层面产生重要影响。中欧、中美等大国间的气候合作成为推动全球气候治理的重要力量。

中国与欧盟的气候合作

中欧环境与气候领域合作起步早，合作机制规范。双方已经建立了多个合作平台，包括环境政策部长级对话、气候变化部长级对话、碳排放交易政策对话、中欧能源对话、中欧能源合作平台（ECECP）、森林执法和治理双边协调机制（BCM）、循环经济高级别对话等。此外，双方还共同发起了“中欧+东南亚”三方应对气候变化专家合作倡议，积极推动绿色金融分类标准在可持续金融平台（IPSF）下的趋同发展，建立了中欧低碳城市伙伴关系。

中欧携手引领全球气候变化和生物多样性多边进程。中国担任《生物多样性公约》第15次缔约方大会（COP15）主席国，而欧盟则是该公约的重要缔约方集团。在COP15的筹备和召开期间，中欧双方保持着密切的沟通，为达成“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”发挥了积极的作用。中欧双方已经达成一致，我们认为在此框架下将发挥各自的优势，通过在国内和全球范围内采取行动，推动“昆蒙框架”的有效落实。此外，双方还计划就塑料国际文书、国家管辖范围以外区域海洋生物多样性协定（BBNJ）、南极海洋生物资源养护公约（CCAMLR）等议题展开讨论与交流，共同努力推动构建地球生命共同体。

中欧在绿色转型方面具有技术、资金、市场方面的互补优势。目前，数十家欧洲环保企业在华开展业务，促进欧洲先进环保技术和设备进入中国市场。与此同时，中国在可再生能源发电、输电系统、新能源电池等方面具有一定技术和成本优势。中国制造商进入欧洲市场，助推欧洲绿色交通建设，中国光伏产品出口至西班牙、葡萄牙等欧洲国家，推动全球光伏产业发展。

中国与美国的气候合作

长期以来中美两国在减缓和适应气候变化各领域积极开展战略性合作，共同致力于应对全球气候治理问题，但由于中美关系波动，两国气候合作往往也处于不确定状态中。2023年11月15日中美元首旧金山会晤举行前，两国发表了关于加强合作应对气候危机的“阳光之乡”声明，[13]这也意味着中美新一轮气候合作的开始。根据国际能源署IEA《2022年全球二氧化碳排放报告》，2022年中、美两国分别是全球年二氧化碳排放量前二的国家，两国合计排放了世界上约44%的温室气体。[14]而此次声明不仅意味着双方在应对气候危机上达成诸多共识，为2023年11月底开始的《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）注入了重要动力。

中美就重要气候目标达成共识。双方同意：在21世纪20年代这关键的十年，两国将共同努力争取实现到2030年全球可再生能源装机增至三倍的目标，并计划从现在到2030年在2020年水平上充分加快两国可再生能源部署，以加快煤油气发电替代，从而可预期电力行业排放在达峰后实现有意义的绝对减少。[15]

中美积极推动甲烷等非二氧化碳温室气体的排放管控。在阳光之乡声明中，两国2035年国家自主贡献将是全经济范围，包括所有温室气体，所体现的减排符合全球平均气温上升控制在低于2℃之内并努力限制在1.5℃之内的巴黎温控目标。这也是中国首次正式表明所有温室气体排放将纳入控制，而不仅仅是其当前气候目标中概述的二氧化碳。中美两国在2023年12月同阿拉伯联合酋长国邀请各国参加在COP28期间举行的“甲烷和非二氧化碳温室气体峰会”。[16]

中国与英国的气候合作

中国与英国的气候合作主要集中在绿色金融领域，并逐渐延伸到光伏、风电、新能源汽车等技术领域。当下中英主气候合作要点如下：

► 环境信息披露：中英金融机构合作成立了环境信息披露试点工作组，推动金融机构参与气候环境信息披露，试点机构从已增至20家，涵盖银行、资管、保险、证券等多个行业。

► 绿色资本市场：中英在G20杭州峰会期间成立了二十国集团绿色金融研究小组，共同提交《二十国集团绿色金融综合报告》[17]，促进ESG整合到投资界，支持两国资产所有者和管理者的资产配置向可持续过渡。

► 绿色债券市场：中国工商银行在伦敦发行了“一带一路”气候债券，用于支持可再生能源、低碳交通、能源效率等项目建设。

► 气候基金：英国设立了国际气候基金，为中国的清洁增长、绿色金融项目提供融资；英国加速气候转型合作伙伴计划（UK PACT）为中国等国的清洁增长项目提供支持，已在中国拨款超过200万英镑，涉及绿色金融标准、ESG、信息披露、绿色一带一路等领域。

通过联合国气候变化大会等多边平台发挥积极作用

中国通过联合国气候变化大会等国际平台推动全球气候治理合作、彰显大国责任。联合国气候变化会议是在《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）框架下每年举行的会议。会议评估应对气候变化的进展，并从20世纪90年代中期开始讨论《京都议定书》，确立发达国家减少温室气体排放的法律约束性义务。中国积极参与多变组织和活动，持续推动《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》全面有效实施；在务实开展多双边环境合作方面，建立中欧环境与气候高层对话机制，积极开展上海合作组织成员国环境部长会、中国—东盟环境合作论坛等交流对话机制，加强南南合作以及同周边国家的合作，在非洲、东南亚及南亚等地区支持生物多样性保护、绿色经济、化学品管理、国际环境公约履约等领域的项目和行动。

中国在气候变化早期预警等方面分享经验技术。中国支持WMO牵头实施早期预警行动计划，我们相信该计划的实施将为发展中国家尤其是小岛屿国家、最不发达国家、非洲国家应对气候变化提供有力支持。中国还通过气候变化南南合作为其他国家提供微小卫星、气象机动站、无人机等设备，支持其提高监测预警和适应气候变化能力。同时，中国建立了大规模预警信息发布系统，依托各类气象、气候中心为其他国家提供监测预报服务，并建立风云气象卫星国际用户防灾减灾应急保障机制，推动亚洲多灾种警报系统建设。

为全球气候治理提供中国方案

从自身气候治理行动方面，中国实现了降碳和经济建设之间的有效平衡。首先，中国重视碳排放的代际公平，认同自身在承担气候治理义务的同时也享有发展的权利。因此，中国在碳市场建设上不仅注重减排目标，更着眼于促进可持续发展。通过灵活的碳排放权交易机制，中国能够在减排的同时保障各行业的发展，确保碳定价工具不成为经济增长的负担。其次，中国立足科技，着重推进能源转型和智能出行等绿色行业的进步。科技创新在降低碳排放上发挥了关键作用，中国积极推动清洁能源技术的发展，大力支持新能源产业，促使可再生能源占比逐渐提高。智能出行方面，中国致力于发展绿色交通工具，鼓励电动汽车的推广和应用，以降低交通领域的碳排放。 

从全球气候协作角度方面，中国方案践行多边主义，尤其为发展中国家提供了公平机制。中国强调大国责任，认为能力更强的国家应该承担更多的减排责任，并以身作则，主动提出颇有挑战性的“双碳”目标。此外，中国强调协作与对话机制，支持全球各国的共同参与，特别是为发展中国家争取利益。中国通过国际合作，积极向发展中国家提供技术援助和资金支持，帮助其适应气候变化和加强减缓措施。中国倡导开展多方面对话，鼓励各国在气候问题上寻求共同解决之道，共同应对气候变化挑战。

中国的应对气候变化的进展与措施

2023年10月，生态环境部发布《中国应对气候变化的政策与行动2023年度报告》[18]，介绍了2022年以来中国应对气候变化的新进展，包括气候变化减缓、气候变化适应、全国碳排放权交易市场建设、气候政策体系建设和参与全球气候治理等领域。

图表8：中国应对气候变化的政策与行动

资料来源：生态环境部，中金公司研究部

中国基本扭转了二氧化碳排放快速增长局面

2018年以来中国基本扭转了二氧化碳排放快速增长局面。2019年11月，生态环境部发布《中国应对气候变化的政策与行动2019年度报告》。[19]《报告》指出，“我国已基本扭转二氧化碳排放快速增长局面”：2018年中国单位国内生产总值二氧化碳排放下降4%，比2005年累计下降45.8%，相当于减排52.6亿吨二氧化碳，非化石能源占能源消费总量比重达到14.3%，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

图表8：全球主要碳排放国家年度二氧化碳排放占比（%）

注：数据截至2021年Q1, 欧盟（27）为欧盟内27个国家

资料来源：Global Carbon Budget (2022)，中金公司研究部

图表9：中国1945年以来人均二氧化碳排放量（吨/人）

注：数据截至2021Q1，不包括土地利用变化

资料来源：Global Carbon Budget (2022), Population based on various sources (2023)，中金公司研究部

中国采取的关键减排措施

大力发展能源转型：新能源及其配套产业链

规模化生产将进一步提升可再生能源的竞争力，推动能源转型进程。2023年11月16日，习近平总书记在亚太经合组织工商领导人峰会上发言：“中国新能源汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口快速增长，即将启动的全国温室气体自愿减排交易市场将创造较大的绿色市场机遇。” [20]中国石油集团预计：2035年和2050年中国风、光等非水可再生能源装机容量将分别达到19亿千瓦和35亿千瓦[21]。随着储能等技术不断进步、灵活性电源比重不断提升、电力市场机制日益完善，中国非水可再生能源发电量将迅速增长，2050年达到6.7万亿千瓦时，占发电总量的52%。[22]

2021年2月，国务院出台《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》[23]，意见提出：坚持节能优先，完善能源消费总量和强度双控制度。提升可再生能源利用比例，大力推动风电、光伏发电发展，因地制宜发展水能、地热能、海洋能、氢能、生物质能、光热发电。加快大容量储能技术研发推广，提升电网汇集和外送能力。增加农村清洁能源供应，推动农村发展生物质能。促进燃煤清洁高效开发转化利用，继续提升大容量、高参数、低污染煤电机组占煤电装机比例。在北方地区县城积极发展清洁热电联产集中供暖，稳步推进生物质耦合供热。严控新增煤电装机容量。提高能源输配效率。实施城乡配电网建设和智能升级计划，推进农村电网升级改造。加快天然气基础设施建设和互联互通。开展二氧化碳捕集、利用和封存试验示范。

图表10：中国能源转型方案

资料来源：国务院，中金公司研究部

从源、网、储、荷生动协同的未来技术发展方向来构建新型电力系统。光伏发电有波动性和随机性，要对光、风进行精确的预测使它成为主体性的发电系统；同时由于它的间歇性和波动性，储能就变得很重要，不仅要中长期储能，还要长期的储能和能源转换，在用户处要建更多的可终端负荷和虚拟电厂，从网端来说需要更多的智能电网，同时要进一步发展电力交易市场和进行电力体制的改革。

积极推动气候投融资试点：《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》

2020年10月，生态环境部会同国家发改委、人民银行、银保监会、证监会联合发布《关于促进应对气候变化投融资指导意见》，作为我国气候投融资首份政策性文件，从加快构建气候投融资政策体系、逐步完善标准体系、鼓励民间投资和外资参与、支持地方实践和深化国际合作等方面，对气候投融资工作进行了系统部署。据生态环境部不完全统计，截至2022年底，金融机构对98个重点项目授信1800多亿元，涉及可再生能源、光伏发电、生物质发电等领域，我国气候投融资市场驶入了“快车道”。

图表11：中国气候投融资工作的开展进程

资料来源：生态环境部，中金公司研究部

《关于促进应对气候变化投融资指导意见》从多个角度进一步强调了气候投融资与绿色金融的协同[24]。在政策方面，提出要加强气候投融资与绿色金融的政策协调配合；在标准制订上，强调气候投融资标准要与绿色金融标准协调一致；在试点建设上，明确要积极支持绿色金融区域试点工作；在产品创新上，支持和激励各类金融机构开发气候友好型的绿色金融产品；在部门协同上，提出将气候投融资作为银行业金融机构和保险公司的绿色支行（部门）的重要内容。

图表12：《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》主要内容

资料来源：生态环境部，中金公司研究部

建设发展绿色市场机制，碳市场加速迈向双轮驱动

培育绿色交易市场机制。进一步健全排污权、用能权、用水权、碳排放权等交易机制，降低交易成本，提高运转效率。加快建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度，做好绿色权属交易与相关目标指标的对接协调。目前，电力行业已纳入全国碳排放权交易市场。我国计划在“十四五”期间将石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航等八大行业纳入强制市场，通过发放配额强制履约的方式对排放大的行业进行总量控制。

图表13：全国碳市场第一个履约周期交易和履约情况（2021年1.1-2021年12.31）

资料来源：生态环境部，中金公司研究部

CCER重启推动推动全国碳市场加速迈向双轮驱动。2023年10月24日，生态环境部公布首批CCER方法学，包括造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造四类。[25]首批方法学涵盖林业碳汇、能源产业、海洋碳汇等多个领域，兼顾社会效益与生态价值。我们在专题报告《CCER重启，海上风电、光热发电、林业碳汇、红树林营造或将优先受益》对首批方法学对相应行业板块的影响进行了具体分析。我们认为，首批CCER方法学重点支持高成本创新性可再生能源技术，以及维护成本高、具有公益性的生态项目；随着海上风电、光热发电进入平价时代，CCER机制的收益增厚效果将愈发凸显。

在我国自愿市场实践中，碳交易往往与精准扶贫、乡村振兴等政策落地实施相结合。如贵州“单株碳汇精准扶贫机制”、福建顺昌“一元碳汇”、福建三明“碳票”、浙江安吉竹林碳汇收储等。但交易规模普遍较小，如：福建顺昌的“一元碳汇”，截至2022年6月底已有9336 人次认购了碳汇量，但认购额只有62.07万元，人均不到百元[26]；浙江安吉首批收储的碳汇交易额也只有108万元[27]。这些项目的公益、示范作用远大于实际的减排、固碳效果。

图表14：国内碳排放交易区试点立法情况

资料来源：各省政府网，中金公司研究部

图表15：各地方试点碳配额市场情况

资料来源：各省政府网，中金公司研究部

挑战与展望

全球气候治理格局同国际政治格局一样，正经历着合作与脱钩的双重驱动，目前正处于变动中。新时代的全球气候治理面临许多挑战，但与此同时也因其紧迫性和重要性带来许多新的机遇；参与全球气候治理并在其中发挥作用有助于实现产业转型和国际标准的引导与制定。

全球气候治理面临的挑战与困境

全球气候治理发展历程：曲折前进

全球气候治理的发展在几十年间从无到有，整体呈现波动发展、曲折前进的趋势。总体来看，全球气候治理的发展历程可以分为建立阶段、艰难推进阶段、停滞阶段、新发展阶段四个时期。

► 建立阶段（1988-1997）：建立全球气候治理机构，首次将发达国家纳入减排义务，强调“共同但有区别的责任”。在建立阶段，气候治理的奠基工作主要体现在政府间气候变化专门委员会（IPCC）的成立以及《联合国气候变化框架公约》的签署。这一时期的关键事件包括1988年IPCC的创立，标志着气候问题正式进入国际议程；1992年《联合国气候变化框架公约》的确立，强调“共同但有区别的责任”原则，首次明确发达国家在减排方面的责任。[28]

► 艰难推进阶段（1997-2009）：各国利益分歧趋严，谈判推进缓慢；确定了谈判方式的“双轨路径”。《京都议定书》确立了发达国家在减排方面的明确义务，[29]然而其施细则却经历8年的谈判才正式生效，美国还在2001年一度退出。在此艰难推进阶段，2007年《巴厘岛路线图》确定的谈判双轨制成为亮点。谈判双轨制将发达国家和发展中国家分为两个独立的轨道，一方面后者相对于前者承担较低排放责任；另一方面，发达国家被要求在特定时期内实现明确的减排量。而发展中国家的责任主要是采取适当的国家减缓行动，但并没有规定具体的减排目标。

► 停滞阶段（2009-2015）：全球气候治理陷入停滞，发展中国家崛起，发达国家减排意愿减弱，谈判举步维艰。2009年哥本哈根气候大会后，全球气候治理陷入了深度的僵局。大会本被寄予厚望，但却未能解决《京都议定书》在2012年到期的问题——发达国家的减排意愿减弱，使得谈判步履艰难，而发展中国家则在追求经济增长的同时迎来了更多的减排压力。发展中国家普遍认为，发达国家应该更多地承担历史责任，并提供更多的资金和技术支持。然而，发达国家在减排目标和资金支持上的不足使得全球气候治理陷入僵局。全球气候治理无法就《京都议定书》第二承诺期达成一致。

► 新发展阶段（2015至今）：国家自主贡献成为主导力量，但减排目标仍不足以满足温升目标；全球气候治理多极化趋势凸显。在2015年签订的《巴黎协定》下，各国自主提出国家自主贡献（NDCs）表达对减缓气候变化的承诺。例如，中国提出2030年碳达峰、2060年碳中和；欧盟承诺到2030年将温室气体减排幅度提高至40%。这些自主贡献旨在推动全球气候行动。但同时，一些发达国家未能提出足够雄心勃勃的目标，而一些新兴经济体也面临发展压力，使得整体减排目标难以达成。在这期间，全球气候治理格局面临了美国退出《巴黎协定》等因素影响，[30]但依旧在一些方面取得了进步，这进一步证明新阶段的气候治理不只仅依赖一个国家的承诺。

图表16：全球气候治理发展历程

资料来源：2021.9.15张中祥、张钟毓《全球气候治理体系演进及新旧体系的特征差异比较研究》[31]，中金公司研究部

全球气候治理面临的挑战

气候有益技术公共产品供给不足导致技术缺口加剧。气候有益技术在使用过程中能够对气候和环境产生正外部性，其形式上表现出非竞争性、收益上体现出非排他性，因此可视为一种全球性公共产品[32]。目前，气候有益技术仍处于长期发展之中，各领域技术成熟度差异较大，部分技术如碳捕捉具有准入门槛高、投资回报周期长的特点，阻碍了技术的商业化推广。为实现气候治理目标，需要一系列气候有益技术在全球范围内的研发、推广与转让，而发达国家的知识产权保护与气候有益技术公共产品属性之间的矛盾阻碍了气候有益技术向发展中国家转让，这也成为全球气候治理面临的最为显著的挑战之一。

全球气候治理资金机制缺位导致资金缺口严重。当前全球气候治理尚不具备一体化的资金机制，导致发达国家供资承诺兑现困难，造成气候治理出现资金缺口。一方面，发达国家出资分摊机制有待完善，《巴黎协定》也未针对发达国家气候出资问题进行具体的制度安排，使得其在兑现承诺时相互推诿、责任界定模糊。另一方面，气候治理的资金来源主要依托五大基金筹措（全球环境基金GEF、绿色气候基金GCF、适应基金AF、最不发达国家基金LDCF及气候变化特别基金SCCF)，但五大基金大多未形成稳定的增资机制，同时气候资金的监督评估机制亟需改进。

地缘政治变迁对全球气候政治产生冲击。英国自2016年的脱欧风波给全球气候政治前景带来不确定性，核心问题在于环境议题在政治议程中的地位下降、环境规制和气候政策的优先级被迫降低，从而导致原本可用于气候环境议题的资金和技术路径的中断。而乌克兰危机及其地缘政治影响可能迫使各国中止自主贡献计划，欧盟各国在全球气候治理领域的合作意愿和行动能力受到削弱。此外美国政府在特朗普时期宣布退出《巴黎协定》而在拜登执政后重新加入，这种“退群”或重新“加群”的行为直接阻碍了新的全球气候政治协议的形成，并且美国对《巴黎协定》的资金义务提出异议。在大国的权力和地缘政治变迁中，全球气候政治面临更加动荡和复杂的局面。

图表17：全球气候治理的机遇与挑战

资料来源：中金公司研究部

中美“阳光之乡”声明对全球气候治理的重大意义

2023年11月15日，中美两国发布了“阳光之乡“声明（以下简称“声明”），宣示了加强合作以应对气候危机的决心。声明强调了中美双方在合作机制建立、能源转型、甲烷及其他非二氧化碳气体排放等九大议题中的25项具体合作承诺和部署。“声明”在全球气候治理面临的挑战下显得弥足珍贵。

► “声明”兼顾中美气候治理在宏观和微观层面的需求，包括减排范围确定、国际协作机制、可再生能源装机、CCUS等诸多层面的合作。1）宏观上，中美通过启动“21世纪20年代强化气候行动工作组”展现出在气候议题上的直接对话与合作，为2030年具体气候行动方案的制定提供了加速机制。2）微观上，两国共同支持全球到2030年可再生能源装机容量增至三倍；两国各自推动工业和能源等领域CCUS大规模合作项目的下限目标；两国还将在工业和农业生产领域开展技术合作。

► “声明”扩大了中美的减排范围，为其他各国做出表率。声明的明确目标涵盖了包括甲烷在内的非二氧化碳温室气体，使减排的焦点不仅仅局限于传统的二氧化碳问题。这种拓宽减排范围的做法体现了中美在应对气候变化上的更全面责任感，也为应对复杂气候挑战提供了更为细致入微的方案。中美是两个全球最大的经济体和温室气体排放国，它们的联合声明向其他国家展示了在全球气候治理中承担更多责任的表率。

► “声明”在中美关系面临挑战、全球气候治理动力不足的大背景下的为所有气候合作国家注入信心。“声明”证明，在人类共同应对气候变化等紧迫危机和挑战的时刻，中美这两个全球最大的经济体和温室气体排放国充分发挥各自优势，共同携手合作的展望不仅是必要的，而且是可行的。这一举措有望在全球多边气候进程中产生基础性的贡献，涉及国际政治领导力、科技研发能力、规模经济降低减排成本、制造业推动绿色低碳技术产业化，以及绿色金融支持绿色投资等多个方面。“声明”为全球应对气候变化的前景注入了乐观色彩，为2023年11月底召开的《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会奠定了良好的沟通基础。

中国在未来全球气候治理中的发展方向

借“双碳”契机实现产业升级和转型。中国在气候治理中的发展方向正积极响应“双碳”契机，将其视为实现产业升级和转型的关键时机。一方面，中国致力于积极发展新兴产业，包括光伏、风电和新能源汽车等，以推动经济结构的调整和实现绿色发展；另一方面，中国采取措施改造和倒逼高碳产业转型，如钢铁和煤炭，通过绿色债券等金融工具，实现落后产能的淘汰和产业升级，以迅速降低碳排放强度。这不仅有助于应对气候变化挑战，也为中国经济的可持续发展奠定了坚实基础。

践行共商共建共享的全球气候治理观。中国倡导共商共建共享的全球治理观，特别在全球气候治理领域，呼吁国际社会采取共同行动。首先，强调国际社会应共同协商全球气候治理方案，摒弃过去由发达国家主导的历史阶段，追求平等协商和合作共赢，特别关注发展中国家的利益。其次，主张共建全球气候政治制度，实现减缓和适应气候变化的共同目标，践行多边主义。最后，强调共享全球气候治理成果，包括阶段性成果的公平分配，通过合作应对气候变化实现全球共同发展，激励各国持续参与。

实现绿色低碳标准的国际化接轨。绿色国际标准是为实现“双碳”目标提供国际协调的规则，是世界“通用语言”，是应对环境变化的技术规则和技术支撑。目前我国绿色标准体系的全面性和先进性、与相关政策的衔接以及有效实施机制、标准的国际化水平等方面还存在明显不足。在绿色贸易壁垒在当今国际贸易领域已然取代了传统的关税、补贴等壁垒形式成为现代社会贸易保护主义首选手段的背景下，作为全球最大制造业国家之一，我国出口贸易在发达国家设置的绿色贸易壁垒制约下频频受挫并面临着贸易摩擦不断升级的被动局面。研究基于国际社会相关技术公约与规定要求的基础上提升我国相关企业的绿色技术水平将是我国企业在“双碳”目标下需要关注的重点领域。