构建多中心网络化路网格局——解读《国家公路网规划》

日前，国家发展改革委、交通运输部联合印发了《国家公路网规划》，这是继《全国公路网（试行）》（1981）、《“五纵七横”国家公路干线系统规划》（1992）、《全国公路网规划》（2004）和《全国公路网规划（2013-2030年）》（2013年）之后的第五个国家级公路规划。

《规划》明确，到2035年将建成总里程约46.1万公里的国家公路网络，其中国家高速公路约16.2万公里（含远景展望线约0.8万公里），普通国道约29.9万公里。届时，将基本建成覆盖广泛、功能完备、集约高效、绿色智能、安全可靠的现代化高质量国家公路网，形成多中心网络化路网格局，实现国际省际互联互通、城市群间多路连通、城市群城际便捷畅通、地级城市高速畅达、县级节点全面覆盖、沿边沿海公路连续贯通。

《规划》强调，将秉持国家公路基础性、先导性作用的定位，结合新型城镇化建设、区域经济布局、产业融合发展、流通体系完善、高水平对外开放等需要，加强新兴技术应用，提高国家公路数字化、网联化水平，提升综合交通运输整体效率，降低能源消耗及碳排放，以期到本世纪中叶建成与现代化高质量国家综合立体交通网相匹配、与先进信息网络相融合、与生态文明相协调、与总体国家安全观相统一、与人民美好生活需要相适应的国家公路网。

《规划》作为指导我国公路网络建设的纲领性文件，对于我国加快构建“全国123出行交通圈”“全球123快货物流圈”的国家综合立体交通网，以及高质量构建双循环新发展格局，将产生积极推动作用和深远影响。

打造多中心网络化路网支撑城市群和都市圈高质量发展

此次《规划》提到要“形成多中心网络化路网格局”，这一提法在《国家综合立体交通网规划纲要》《公路“十四五”发展规划》中均未出现，因此显得格外突出。同时，我们也可以看出，这一建设思路对应的是加强对城市群和都市圈高质量发展的支撑作用。因为与2013年版的《规划》相比，此次《规划》的高速公路网络主骨架没有变化，新增线路的主要是12条都市圈环线、11条并行线和58条联络线，重点在于提升城市群间、都市圈内的道路通达能力和服务水平，为实现城市群2小时交通圈、都市圈1小时通勤圈提供有力支撑。

那么，此时强调“形成多中心网络化路网格局”，意欲何为？

首先，这是实施新型城镇化战略的应有之义。城市群是新型城镇化主体形态，都市圈是城市群的核心和推进新型城镇化的重要载体。经过多年的发展，我国已形成包含京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游、关中平原、北部湾等在内的19大城市群以及上海、广州、深圳、京津、南京等多个都市圈。据《中国城市群地图集》测算，2030年我国城市群规划面积将达到279.57万平方千米，占全国陆地总面积的比例将达到29.12%；同时，随着人口、产业的集聚，交通运输需求也进一步向城市圈、都市圈集中。

为了进一步完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化格局，在近期印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中明确提到，将构建布局合理、功能完备的城镇体系，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构；同时构建高速公路环线系统，提高都市圈交通运输连通性、便利性。目前，我国城市群之间高速公路通道能力仍有待提升，都市圈内跨城通勤及货运需求的高涨也在呼唤更加完善的城际道路网络。因此，构建多中心网络化路网与多中心、多层级、多节点的网络型城市群的发展需要相呼应，增加都市圈环线则是对提高都市圈交通运输连通性、便利性的响应。

其次，这是物流发展趋势的内生需求。一方面，根据《中国城市物流竞争力报告2021》的分析，我国城市物流集群化发展特征明显，物流发达的城市主要聚集在京津冀、山东半岛、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈、长江中游等城市群，逐步形成以北京-天津、上海、广州-深圳、武汉、成都-重庆等为“五极”顶点，以南北沿海物流带、长江物流带、丝绸之路物流带、西部陆海新通道、京港澳物流通道等相串联的“钻石型”物流体系。

另一方面，随着消费者对快速履约交付的需求越来越强烈，以及企业为了提升应对物流中断问题的能力而采用“本地生产本地销售”策略，有更多的货物被分散存储并前置于更靠近消费者的地方，中短途运输的需求进一步提升。根据国家统计局的数据，我国公路货物运输平均运距已经由2016年的183公里降低至2020年的176公里。因此，以主要城市群为核心的多中心网络化路网建设，符合我国主要货物流向及现代物流体系发展的需要。

进一步提升路网覆盖面支撑物流供应链下沉

《规划》进一步明确提高高速公路网的覆盖面，将目标覆盖范围由之前的“城镇人口20万的中型及以上城市”扩大到“城区人口10万以上市县”，普通国道则将全面连接县级及以上行政区，以实现公路网络对县级节点的全面覆盖。

强调路网对县域的连接与覆盖，是加强县域流通体系建设、促进县域经济高质量发展的重要支撑。我国县域常住人口达7.4亿人，县域户籍人口占全国户籍总人口的60%以上，乡镇和村两级消费市场占全国总体消费市场的38%，县域经济可以说是我国经济发展的“压舱石”，既是扩大内需、畅通国内循环的重要抓手，又是实现城乡融合发展、全面推进乡村振兴的主阵地。

但是，我国县域流通领域仍存在物流基础设施不足、商贸流通综合服务功能不全、货物流通效率不高等问题。国家近几年来正在加快补齐县域基础设施短板，持续加大对商业设施、农产品流通和冷链物流等领域的支持力度，推动完善县域商贸流通体系。

公路网络对县域的全面覆盖，将加强县域的对外交通联系，实现城区人口10万以上市县的县级行政中心30分钟上国家高速公路、所有县级行政中心15分钟上普通国道；并将进一步完善县、乡、村三级网络节点体系，明显缩短“农产品上行、工业品下乡”的运输距离，有效提升县域商品流通时效，为供应链下沉、物流配送下沉和商品服务下沉提供硬件支撑。

完善与陆路边境口岸连接支撑跨境货物运输

《规划》中多处提到将加强公路网络与陆路边境口岸的连接，此举将有助于完善我国与周边国家的陆路交通网络，拓展畅通跨境物流通道。

海关总署的数据显示，2022年上半年我国进出口货物总值达到3.08万亿美元，同比增长10.3%。其中，出口1.73万亿美元，同比增长14.2%；进口1.35万亿美元，同比增长5.7%。面对全球疫情反复、俄乌冲突、美联储持续加息等诸多不确定性与挑战，我国跨境贸易仍显示出较好的韧性，对跨境物流保持较高需求。

跨境物流中跨国干线运输成本占比最高，目前跨国干线运输方式主要为海运、空运和铁路运输三种。但是，近一两年来，受疫情影响，重点外贸城市物流仓储、集卡运输、港口运输短暂性承压，海运、空运费用高企不下，外贸企业运输成本高且平均发货时间延长，货物交付时间上也存在较大不确定性。跨境物流不畅又导致出口订单违约率上升，进一步制约了外贸企业的发展。因此，完善公路网络与陆路边境口岸的连接，尤其是在高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的背景下，构建中南半岛跨境公路运输通道，探索发展跨境公路运输直通模式，增加跨境物流干线运输的可选项，将增强我国跨境货物运输的韧性，为我国进出口贸易提供更多保障。

综上所述，展望2035年，我国将建成多中心网络化路网，“钻石型”物流体系进一步强化，有力支撑多中心、多层级、多节点的网络型城市群的发展；公路网络进一步下沉，连接所有县级节点，有效提升县域商品流通时效，促进县域经济高质量发展；同时，公路网络与陆路边境口岸建立良好连接，增加我国跨境物流通道，为畅通国内国际双循环主动脉提供强有力支撑。（作者系正研智库现代物流与供应链研究所副所长 ，著有《供应链重构》《数智物流》等畅销书）