突发解读：欧盟碳边境调节税（CBAM）坐上过山车，或将扩大范围

背景

布鲁塞尔当地时间，6月8日下午2点30分，原计划在欧洲议会对欧盟碳边境调节税方案（EU CBAM）的全体投票被取消，方案被退回起草委员会重新修正。

按议程，欧洲议会将对欧盟绿色新政“fit for 55”一揽子计划的立法报告进行投票。立法报告由欧洲议会"环境公众健康和食品安全委员会"（ENVI）起草，方案主要思路是增强欧盟气候政策约束力、加速欧盟脱碳进度。

投票顺序为欧盟碳排放交易体系（EU ETS）改革立法报告，社会气候基金（Social Climate Fund）以及欧盟碳边境调节税（CBAM）。

在EU ETS改革方案投票中，ENVI提交的强化版方案被否决（340票反对， 265票赞成，34票弃权），而导致后续议程中与EU ETS改革绑定的碳关税立法报告和社会气候基金立法报告均被取消投票，并退回委员会进行修改。

后续，ENVI需要首先针对EU ETS方案进一步修改并达成一致后，欧盟议会将于6月22日对立法作出下一步的决定。

进程解读：欧洲能源转型和脱碳路径分歧加剧

此次否决EU ETS改革方案，体现了当下欧盟在脱碳路径上的分歧加大。

最新版方案是ENVI在今年5月提交的，主张强化EU ETS、削减免费配额，加速实施碳边境调节税。（相比2021年欧委会方案，ENVI新方案更加激进——扩大了范围，将正式实施时间提前一年，纳入间接排放等）。

能源行业和工业企业明确反对ENVI的方案：在当前飞涨的能源价格、高通胀、飙升的碳价格和原材料短缺情况之下，新方案中主张加速取消免费配额、取消电价补贴、提前纳入EU ETS所有行业、计入外购电力间接排放等条款，将加剧欧洲能源行业和重化工业挑战——关乎大约260万人提供直接就业机会和欧洲社会稳定。

（*ENVI提出的EU ETS修改方案，意味着逐步取消企业免费配额，2021年时，这部分免费配额约2.65亿吨，价值 159 亿欧元）

俄乌冲突背景下，欧洲能源转型和脱碳路径分歧加剧——以欧议会ENVI为代表的“激进脱碳转型阵营”认为长痛不如短痛；而欧洲主要能源和工业企业为代表的“渐进低碳转型阵营”认为短痛就会要命。

笔者认为，在当前能源价格居高不下的阶段，“激进脱碳”是希望通过改革EU ETS，扩大CBAM范围（包含氢和氨），趁着价格高，加速绿氢和Power-to-X（利用绿色电力产氢、并合成绿氨或绿色甲醇）规模化扩张。理想情况下，确实能一举摆脱化石能源依赖、实现欧洲能源独立和清洁转型，但代价是短期需要牺牲经济和民生，由欧洲民众自己承受巨大转型成本。

与之相对，“渐进脱碳”阵营则不认为实体经济可以承受剧烈的能源价格上涨，也不看好2025年可再生能源增速——绿氢规模上不去、成本也降不下来，无法替代天然气等传统化石能源——不仅转型成本高，转型失败的风险很大。

要在6月22日的再次投票中通过，或许ENVI对于EU ETS撤销免费配额、以及CBAM”扩大范围“和”加快进程“之间做出妥协。鉴于修改方案时间有效，最快速的妥协往往是”时间换空间“，例如，延缓免费配额撤销进程、延长CBAM过渡期。

目前欧洲面临的困局在于，缺乏“清洁—平价—安全”的能源三元悖论具体办法，无论下一步改革方案如何妥协，欧盟各阵营以政策工具选择为争论焦点本身就令人担忧——缺乏能源自主能力，空谈脱碳路线，最终大概率进一步退两步。

延展阅读：欧盟碳边境调节税对中国企业的影响

• 不同方案对中国欧盟出口贸易影响范围：1.8%~12%

相较于2022年ENVI提交的新方案，去年欧委会提出的方案相对保守，只计算进口产品隐含的直接排放，不计算间接排放，仅覆盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝，不包括一些原本呼声很高的具有高碳泄漏风险的高耗能产品，如炼油、造纸、玻璃、陶瓷等。

按照2021年方案，CBAM覆盖行业出口总额仅占 2019 年中国对欧洲出口总额的 1.8%（水泥、电力、化肥、钢铁和铝）。若加入其他可能领域（炼油、造纸、玻璃、陶瓷等），该比例增加至 5%。极端情况下，若EU ETS全行业都纳入到CBAM（增加塑料制品），影响范围可以达到12%。

• CBAM将影响中国钢材和铝材出口，对铝材的影响更高，但直接影响总体有限

中国钢铁以长流程为主，且电力排放水平尚高于欧盟，导致中国钢材隐含碳排放明显更高：

1.中国长流程吨钢碳排放 2~2.2 tCO2，短流程吨钢 0.6  tCO2；欧盟长流程吨钢碳排放1.9  tCO2，短流程吨钢0.2~0.4  tCO2。若考虑间接排放，中国吨铝平均碳排放20 tCO2，欧盟吨铝平均碳排放只有7tCO2。

2.按照中国双碳目标下电力脱碳进度，钢铁和铝制品到2026年隐含碳排放大致可以比现在降低30%。

就直接影响而言，根据清华大学报告评估，当欧盟CBAM仅覆盖直接排放，在52美元/吨CO2e的中欧碳价差下，中国对欧出口成本年增加约3.05亿美元，占2016-2020年中国CBAM覆盖产品对欧年均出口额的4.8%，占中国年均对欧出口总额的不足0.1%。

• CBAM带来的不确定性和繁琐流程，将导致贸易管理成本上升

欧盟碳边境调节税是针对欧盟的进口商的，增加了进口目录商品隐含碳排放报告工作、购买并缴清CBAM证书（CBAM证书价格将按照欧盟碳交易体系的配额交易价格计算（目前价格在大致60欧元/吨CO2，且允许抵扣出口方已经在国内缴纳的类似碳定价），增加进口商每年提交CBAM声明的工作，会造欧盟进口商和中国出口商双方的管理成本。流程见下图：

• CBAM或许可以带动工业回流，刺激欧盟制造业增长，但对全球碳减排影响不大

根据剑桥大学关于CBAM对全球碳减排影响模型，2050年时，CBAM可能通过“转移”相关制造业回归欧盟，带动欧盟GDP增长0.4%，同时也会转移回210万吨碳排放，对于全球而言，净减排量仅990万吨。

• CBAM的大部分成本将由欧盟消费者承担

根据Sandbag和E3G撰写的论文，CBAM覆盖行业的额外成本，很可能会被转嫁到商品的直接消费者身上：以汽车行业为例，CBAM主要针对初级产品征税，这部分成本对汽车售价而言微乎其微（大致每辆车200欧元以内）。基于普遍涨价预期，厂商也很容易顺势涨价来消化成本。

对中国进口钢材和铝材而言，预计2035年中国向欧盟出口产生的额外税费4.84亿欧元，其中大部分是由欧洲消费者承担，真正反应到中国出口成本上的只有2.08亿欧元。

写在最后

对中国企业而言，做好自己的零碳转型、提升低碳竞争力是不二法门——“你打你的，我打我的”。

一方面，中国一直不支持欧盟设碳边境调节税，同时CBAM自身也面临诸多争议和矛盾，更多体现的能源困局和转型困局下，欧盟内部利益不一致，内在矛盾无法理顺；

另一方面，随着中国3060目标持续推进，能源系统排放强度将持续下降，中国产品的隐含碳排放相对欧盟的差距将快速缩小，即便2025年开始实施碳边境调节税，额外成本更多由欧盟市场买单。

客观上，欧盟要实现其气候目标，将对中国新能源产业需求将持续增加（不仅太阳能光伏、也包括氢电解槽、储能电池与新能源汽车等）。相关企业应重视产品隐含碳足迹的核算、提升制造过程绿色电力比例，建立出口产品的低碳优势——当中国产品碳效率更优时，任何地区设立碳边境调节税的意义都不大了。

参考文献：

• Sandbag&E3G 碳边境调节机制影响及地缘政治风险分析

• 清华大学 欧盟碳边境调节机制与中国 – 政策设计选择、潜在应对措施及可能影响

• The University of Cambridge Institute for Sustainability Leadership：On the Borderline: The EU CBAM and its place in the world of trade

• 绿色创新发展中心，碳边境调节机制进展与前瞻